1 Muuttuva toimintaympäristö

Kohteesta Arkistowiki
Loikkaa: valikkoon, hakuun



Sähköiset palvelut – sähköinen asiakirjahallinto

Kunnissa tarvitaan sähköisiä palveluja ja ratkaisuja, jotka helpottavat kuntalaisten tiedon saantia ja edistävät kuntalaisten vaivatonta osallistumista valmistelu- ja päätöksentekoprosesseihin ja mahdollisuutta nähdä vireillä olevat henkilökohtaiset prosessinsa ja niihin liittyvät tietonsa yli organisaatio- ja sektorirajojen. Kunnan resurssien järkevä käyttö ja sähköisten palvelujen kehittäminen edellyttävät palvelutoimintojen kuvauksia ja palveluissa tarvittavan ja siinä syntyvän asiakirjatiedon koko elinkaaren suunnittelua ja hallintaa.


Sähköisten palvelujen kehittämisen tulisi tapahtua yhtä aikaisesti taustajärjestelmien kehittämisen kanssa, jolloin asioiden ja asiakirjatietojen käsittelyprosessit saadaan sähköistettyä kokonaisuudessaan. Kunnan asianhallinta-/-käsittelyprosessit kehitetään sähköistä toimintaympäristöä vastaaviksi ja mahdollisimman geneerisiksi eli yleispäteviksi, jolloin ne sopivat mahdollisimman moneen tapaukseen ja voivat olla organisaatioriippumattomia. Asiakirjallisen tiedon eheyden ja todistusvoimaisuuden toteuttamiseksi prosessit tulee kuitenkin kuvata todellista toimintaa vastaaviksi. Tällöin toteutuu kansalaisten oikeus saada tietoa käsiteltävinä olevista asioista nopeasti, helposti sekä paikka- ja aikariippumattomasti. Asiakkaan ei tarvitse tuntea organisaatio- ja hallintorakenteita eivätkä organisaatiomuutokset vaikuta tiedon löytymiseen.


Sähköisessä toimintaympäristössä on välttämätöntä pyrkiä saamaan sekä palvelu- että asiakirjaprosessit mahdollisimman automaattisiksi. Palveluprosesseihin voi liittyä useampia tietojärjestelmiä, jolloin niissä käsiteltäviä asiakirja- ja asiakastietoja olisi tarkasteltava yhtenä kokonaisuutena. Haasteita syntyy silloin, kun asian käsittely siirtyy kunnalta valtiolle tai muulle toimijalle ja jälleen takaisin kunnalle.


Asiakirjatiedon ohjausväline on operatiivisten järjestelmien taustalla oleva keskeiset metatiedot sisältävä eAMS -järjestelmä. Tietojärjestelmiä kehitetään sellaiseksi, että eAMS:n sisältämät tiedot saataisiin niihin ja että tietojärjestelmät pystyvät toimimaan eAMS -metatietoihin liitettyjen käsittelysääntöjen mukaisesti (Ks.luvut 5.1.3 ja 5.2.1.). Sähköisten asiakirjatietojen hallinnan kehittäminen ja tietojärjestelmien kehittäminen kiinnitetään kunnan kokonaisarkkitehtuuriin.


Asiakirjahallinnon merkitys ja keskeiset käsitteet

Kunnallisen arkistonmuodostajan asiakirjatiedot todentavat toimintaa ja sen lainmukaisuutta sekä takaavat oikeusturvaa. Asiakirjatiedot toimivat myös tutkimuksen lähteenä.


Kunnan toimintaan liittyvän tehtävän hoitamisessa syntyneen asiakirjatiedon alkuperäisyys takaa sen todistusvoimaisuuden. Todistusvoimainen asiakirjatieto on autenttinen eli alkuperäinen, luotettava, eheä eli säilynyt täydellisenä ja muuttumattomana sekä käytettävissä oleva. Kunnalliset arkistot ovat osa kansallista kulttuuriperintöä, mihin pohjautuu kuntien velvollisuus hoitaa asiakirjahallintonsa siten, että tärkeät asiakirjatiedot säilyvät pysyvästi.


Vaikka viime aikoina on tiivistetty kirjastojen, museoiden ja arkistojen yhteistyötä, se ei tarkoita, että yksi näistä muistiorganisaatioista voisi hoitaa muidenkin tehtävät. Asiakirjahallinnon asianmukainen hoitaminen edellyttää asiakirjahallinnon erityispiirteiden tunnistamista ja osaamista.


Seuraavassa on esitetty oppaan luettavuutta auttavat keskeiset käsitteet:


Arkistonmuodostaja


Arkistonmuodostajalla tarkoitetaan yhteisöä, jonka tehtävien hoitamisesta tai yksityistä henkilöä, jonka toiminnasta on syntynyt tai syntyy yksi tai useampi arkisto. Kunnat ovat määritelleet arkistonmuodostajansa tällä hetkellä varsin eri tavoin. Kunnallisen arkistonmuodostajan määrittely on voinut perustua luottamushenkilöorganisaatioon, virasto-organisaatioon tai näihin kumpaankin sekä toimialoihin, palvelualoihin, tehtäväkokonaisuuksiin. Lisäksi kunta kokonaisuudessaan on voitu määritellä arkistonmuodostajaksi. Arkistolaitoksen kanta on esitetty luvussa 4.2.


Arkistonmuodostussuunnitelman, rekisteröinnin asiaryhmityksen ja arkistokaavan välinen suhde


Arkistolain mukaan arkistonmuodostajan tulee tehtävien johdosta kertyneiden asiakirjojen osalta laatia arkistonmuodostussuunnitelma (AMS). AMS:n laatimisen lähtökohta on tehtäväluokitus, joka käsittää kaikki kunnan tehtävät. AMS:n ohjatessa paperimuotoisia asiakirjoja ja niiden käsittelyä tehtäväluokituksen pohjalta koostuu rekisteröinnin asiaryhmitys niistä asiaryhmistä, joissa syntyy rekisteröitävää asiakirjatietoa. Arkistokaavan taustalla puolestaan ovat ne tehtäväluokituksen asiaryhmät, joissa syntyy pysyvästi säilytettävää asiakirjatietoa.


Asiakirjahallinto


Asiakirjahallinto -termillä tarkoitetaan tässä oppaassa sitä, mitä perinteisesti kuvattiin käsiteparilla asiakirjahallinto ja arkistotoimi. Arkistolain 9§:ssä käytetään ilmausta arkistotoimi ja arkistonmuodostus. Arkistolaissa säädetään siis arkistotoimea laajemmin asiakirjatiedon hallinnasta ja käsittelystä. Tässä oppaassa asiakirjahallinto -termi kattaa tämän vuoksi asiakirjatiedon koko elinkaaren laatimisesta/saapumisesta käsittelyvaiheiden kautta joko hävittämiseen tai pysyvään säilyttämiseen. Koska arkistotointa ei voida järjestää ottamatta huomioon asiakirjatiedon elinkaaren alkupäätä, asiakirjahallinnolla tarkoitetaan koko asiakirjahallinnon järjestämistä, arkistolaissa mainittu arkistotoimi mukaan lukien.


Sen sijaan viitattaessa suoraan arkistolakiin oppaassa käytetään arkistolain termiä arkistotoimi.


Asiakirjahallintoa johtava henkilö


Tässä oppaassa tarkoitetaan asiakirjahallintoa johtavalla henkilöllä arkistolain 9§:n mukaista viranhaltijaa tai toimihenkilöä. Arkistolain mukaan kunnanhallituksen on määrättävä se viranhaltija tai toimihenkilö, joka johtaa kunnan arkistotointa ja arkistonmuodostusta sekä huolehtii kunnan pysyvästi säilytettävistä asiakirjoista.


Asiakirjatieto


Tässä oppaassa asiakirjatietoa käytetään asiakirjan ja asiakirjallisen tiedon synonyyminä. Arkistolain 6 §:n mukaan asiakirjalla tarkoitetaan kirjallista tai kuvallista esitystä taikka sellaista sähköisesti tai muulla vastaavalla tavalla aikaansaatua esitystä, joka on luettavissa, kuunneltavissa tai muutoin ymmärrettävissä teknisin apuvälinein.


Tässä oppaassa on käytetty asiakirjatieto-käsitteen sijaan asiakirjaa sellaisissa yhteyksissä, joissa viitataan nimen omaan fyysisiin asiakirjoihin.


Elinkaarihallinta


Arkistolain mukaan kaikki asiakirjatieto, niin manuaalinen kuin sähköinenkin, kuuluu arkistoon ja arkistonmuodostus alkaa jo päivittäisen toiminnan yhteydessä. Asian ja asiakirjatiedon elinkaari sisältää asian ja tiedon käsittelyvaiheet laatimisesta tai saapumisesta hävittämiseen tai pysyvään säilytykseen. Asiakirjatiedon elinkaaren alkuvaiheet kattavat aktiivi- ja passiivivaiheen ja elinkaaren loppuvaiheet pysyvästi säilytettävän asiakirjatiedon osalta historiallisen vaiheen ja määräajan säilytettävän asiakirjatiedon osalta passiivivaiheeseen sisältyvän hävittämisen. Elinkaariajattelun lähtökohtana on asiakirjatietojen suunnitelmallinen käsittely ja hallinta osana organisaation käsittelyprosesseja. Tiedon säilytysmuoto voi vaihdella elinkaaren aikana.


Kuntien velvollisuus on itse säilyttää pysyvästi säilytettävät asiakirjatietonsa. Usealla kunnalla voi olla yhteinen keskusarkisto. Perinteisesti jokaisella kunnalla on oma keskusarkistonsa eli päätearkistonsa, jonne toimintaohjeen mukaisesti pysyvästi säilytettävät asiakirjat siirretään.


Rekisterinpitäjä


Henkilötietolain 3 §:n mukaan rekisterinpitäjä on yksi tai useampi henkilö, yhteisö, laitos tai säätiö, jonka käyttöä varten henkilörekisteri perustetaan ja jolla on oikeus määrätä henkilörekisterin käytöstä tai jonka tehtäväksi rekisterinpito on lailla säädetty. Arkistonmuodostajalla voi olla useita rekisterinpitäjiä. Näin ollen rekisterinpitäjä ja arkistonmuodostaja eivät ole sama asia.


Hyvän tiedonhallintatavan vaikutukset asiakirjahallintoon

Arkistolainsäädäntö ei määrittele hyvää tiedonhallintatapaa. Julkisuuslainsäädännön mukaan viranomaisen tulee hyvän tiedonhallintatavan luomiseksi ja toteuttamiseksi huolehtia asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen asianmukaisesta saatavuudesta, käytettävyydestä, suojaamisesta, eheydestä ja muusta tietoon vaikuttavista tekijöistä koko niiden elinkaaren (ks.sanasto) ajan. Näin ollen hyvä tiedonhallintatapa vaikuttaa olennaisesti asiakirjahallinnon suunnitteluun ja toteuttamiseen ja julkisuuslainsäädännön hyvää tiedonhallintatapaa koskevat säädökset on otettava huomioon asiakirjahallinnossa.


Vaatimus hyvästä tiedonhallintatavasta kohdistuu myös kunnan sähköisen asioinnin kehittämiseen ja tietojärjestelmien suunnitteluun, käyttöönottoon ja käyttöön. Tietojärjestelmien kehittämisessä ja suunnittelussa tulisi arkistonmuodostajan yhteistyössä tietojärjestelmätoimittajien kanssa varmistaa tietojärjestelmien yhteentoimivuus.


Tiedon hallinnan tulee toteuttaa julkisuuteen, salassapitoon ja tietoturvaan liittyviä vaatimuksia asiakirjatiedon laatimisessa, käsittelyssä, säilyttämisessä, hävittämisessä ja tietopalvelussa. Johto on vastuussa siitä, että korkeatasoisen asiakirjahallinnon edellyttämät vastuut, resurssit, ohjeistus, parhaat käytänteet ja valvonta toteutuvat. Sisäisellä koulutuksella ja tiedotuksella sekä henkilöstön sitouttamisella toteutetaan hyvää tiedonhallintatapaa ja sen vaatimuksia. Nämä otetaan huomioon erityisesti hallinto- ja palveluyhteistyömuutosten sekä sähköisten toimintatapojen käyttöönoton ja uudistamisen yhteydessä.


Asiakkaalla on oikeus hyvään palveluun ja hallintoon, asioiden ja tietojen käsittelyyn sekä tietopalveluun. Hyvä tiedonhallinta ja asiakirjahallinto toteuttavat hallinnon läpinäkyvyyttä, parantavat oikeusturvaa ja varmistavat asiakkaiden tasapuolisen kohtelun. Asiakkaiden tietotarpeet enenevässä määrin edellyttävät, että tarjolla on sopivia aika- ja paikkariippumattomia palvelukanavia.


Henkilötietojen käsittelyn sähköisessä toimintaympäristössä tulee olla laillista, huolellista, hyvän tietojenkäsittelytavan mukaista ja suunnitelmallista.


Kunnan asiakirjahallinnon ja tietohallinnon yhteistyö takaa tehokkaan ja tuloksekkaan tietopääoman käsittelyn ja säilyttämisen. Sähköisten asiointipalvelujen tarjoaminen asiakkaille edellyttää verkkopalvelujen ja tietojärjestelmien kehittämistä siten, että organisaatiolla on tietotekniset valmiudet ottaa vastaan ja käsitellä sähköisiä asiakirjoja ja turvata niiden käytettävyys.


Jatkuva toiminnan valvonta, seuranta ja arviointi takaavat palvelujen laadun ja kehittämisen tason. Hyvän tiedonhallintatavan kehittämiseen kuuluu koko toiminnan arviointia. Arviointimenettelyjä ja –tapoja on useita. Kukin kunta valitsee arviointiin sopivan menettelyn.



Arkistolaki 831/1994, Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999, Asetus viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta 1030/1999, Hallintolaki 434/2003, Henkilötietolaki 523/1999, Kielilaki 423/2003, Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 13/2003, Laki yksityisyyden suojasta työelämässä 759/2004